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关于我国机构编制法律管理的思考
时间:2013-07-18       

  机构编制法定化是通过以法律规则为主体的制度设计,旨在保障政府机构职能科学、结构优化、规模精简、运转高效。在我国改革发展整个进程中,政府机构编制法定化的命题贯穿始终,推动机构编制法定化建设是深化行政管理体制改革、加快政府职能转变的必然要求。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》把“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”作为2020年将要形成的中国特色行政管理体制的重要组成部分。在加快改革步伐、攻坚破难的背景下,要理性思考“法”的刚性约束与机构改革灵活性、变动性的关系,分步骤设计、分阶段有效地推进机构编制法定化进程,达成全面实施法律治理。

  一、我国政府机构编制管理法律制度沿革回顾与反思

  回顾新中国成立以来机构编制法律制度发展进程,既要汲取经验,又要反思不足。

  第一,20世纪五十年代是行政组织法制建设的“高潮”。1954年,国务院组织法中明确列举部委数额,并规定国务院直属机构也须经全国人大批准才能设立。从国家部委到街道办、派出所的组织均有法(包括行政法规)可依,基本上实现机构设置法定、职责权限法定,对一些非常设机构也有组织法来规范。

  第二,组织法规则缺乏人员编制与领导职数的规定。后续发布的一些命令、决定等规范性文件对人员编制与领导职数的核定标准虽做出较为详细的规定,但整体性和系统性不强,尚未形成完整的编制核定、审批、评估、监督检查体系。

  第三,从20世纪八十年代政府机构改革开始,政府部门组织法规始终缺位。随着20世纪九十年代末以来机构编制法制建设的加强,规范的机构编制管理体系已基本成形。但总体看,仍缺乏系统、科学的法律规则约束,机构编制管理刚性约束不足。

  二、现阶段我国政府机构编制管理制度存在的问题

  (一)宪法体制层面:行政机关享有相对大的行政组织权。

  根据1982年宪法和国务院组织法,国务院享有相对较大的行政组织权限,人民代表大会的监督权不足。主要体现在国务院有权规定各部和各委员会的任务职责,自主决定直属机构、临时机构的设置与变更;国务院机构编制管理机关负责国务院行政机构设置和编制管理的具体工作;国务院总理有权提

  出国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并(最终由全国人民代表大会决定)。对国务院行政组织权的行使尚缺乏严密的法律监督机制。

  (二)具体法律制度层面:行政组织法中核心规范缺位。

  目前我国只有国务院组织法以及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法分别规范中央和地方政府的组织事项,然而国务院与地方政府各部门的组织规范缺位,导致政府部门机构的设置随意性较大,在政府职能转变与机构改革过程中,增减撤并后仍出现职能交叉重叠、界限不清、管理体制不顺等问题。

  (三)机构编制单行法规层面:立法质量与实施效果有待提升。

  从已有的两部机构编制行政法规和其他地方立法来看,把行政编制法律规范同行政组织法割裂开来,没有体现行政组织法的一般原则和重要实体内容;把行政编制管理仅作为内部行政程序,缺乏立法机关的监督。同时,规定大多过于原则,可操作性不强,监督检查和问责力度不够,刚性约束不足。

  (四)其他规范性文件层面:“三定”规定存在缺陷。

  一是效力位阶较低,监督机制缺失;二是“三定”规定缺乏对执行过程中评估与监督制度的规定,也没有相应的法律责任条款,更未对部门间职能冲突的争议解决机制作出规定,内容不全面,严重影响“三定”规定的执行效果;三是制定程序不完善。

  三、域外政府机构编制法定化

  制度设计与主要经验纵观日本、美国以及我国台湾地区的行政组织与政府机构编制管理制度,虽然具体的规则设计与运

  行机制各有特色,但它们是以法制手段管理政府机构编制的三种比较典型的管理模式,它们的发展沿革与制度内核体现出一些一般性规律。

  第一,行政组织法定原则。行政组织的创设与组织须由立法机关明确授权,各层级政府机关及其内部机构均依据明确的组织法规,包括法律及行政命令设立和运作。

  第二,机构编制的静态规范与动态约束相结合。建立起立法机关控制编制总额以及通过预算审批控制政府机构编制的常态机制。

  第三,机构编制法定化与科学化相协调。在立法权监督下通过科学配置机构职能与领导职数、以职位分类与预算经费为基础核定编制、重视事前论证和事后评估与监督等制度衔接与配合,促使政府优化组织结构、提升人力效能。

  第四,行政组织法制建设与行政改革良性互动、相得益彰。在行政改革过程中立法先行,完备的行政组织法与机构编制管理法制体系为行政改革提供制度保障。

  四、推进我国政府机构编制法定化路径探析

  (一)法定化与科学化并举是政府机构编制法定化的主线。

  推动政府机构编制管理法定化,是深化行政管理体制改革的基础性工作,要以健全法制为基础,以政府职能转变和优化结构为导向,使机构编制管理制度既符合行政法治的基本要求,又立足政府职责和公共管理实践,符合行政管理的科学规律。“定员”和“精简”都不是目的,通过机构编制法定化实现科学规范部门职能、合理设置机构、优化人员结构才是根本目的。

  (二)行政组织法制与公共财政(预算)法制是政府机构编制法定化的支撑。

  完整的机构编制法律制度应包括行政组织法制与公共财政(预算)法制两类支撑性法律规范。如下图所示:

  (三)静态规范与动态控制有机结合是政府机构编制法定化的运行机制。

  在“法定化”的总体框架与制度设计下,把静态规范与动态控制有机结合作为政府机构编制法定化的运行机制,逐步形成既有严格法律拘束力又不失灵活性的机构编制管理制度。

  静态规范是指立法机关制定行政组织的“标准法”或“基准法”、政府的组织法规对机构设置与人员配置从实体和程序两方面对政府部门建制规模和员额总量进行控制。动态控制是指法定主体依据机构编制管理法律规范中的权限、条件和程序,对机关业务开展过程中的机构、人员等变动事项审查批准,实行动态管理和监督。其中最有效的途径是立法机关通过行使预算审批权控制政府每一年度的“进人”和“用人”,以核拨财政经费为杠杆随时监控政府员额增减情况。

  (四)健全监督机制与强化问责力度是政府机构编制法定化的法律保障。

  一是党对机构编制管理工作的领导和监督。机构编制法定化进程中,必须坚持和加强党的领导。各级纪检监察机关和机构编制管理部门要加强协作,形成合力,积极落实机构编制监督检查工作;通过对《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》条文准确理解和适用,认真查处机构编制违纪违法行为,并追究相应的党纪政纪责任或移交司法机关,使党对机构编制管理工作的领导和监督落到实处。

  二是人大对政府机构编制的监督。第一,开展机构编制管理领域的执法检查工作。目前我国除行政机关组织法制不健全外,已有的机构编制管理单行法规执行力与实施效果欠佳,这就需要各级人大常委会根据各级人民代表大会常务委员会监督法第22条规定,切实履行执法检查职权,加强对法律法规执行情况的评估与监督。第二,通过审批预算监控政府机构编制。各级人大应根据宪法和修改后的预算法规定的权限和程序,在审批每一年度政府预算时对其机构编制进行审核,动态监控政府规模,把“预算控编”作为法治化、常态化的机制予以巩固。三是明晰各项监督机制的法律责任,加强问责力度。必须明确各类监督机制中违纪违法者应承担的责任,应区分党纪政纪责任与法律责任。在法律责任方面,严格按照公务员法、行政监察法、《行政机关公务员处分条例》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例等法律和行政法规的规定,追究违法者的行政法律责任;如情节严重构成犯罪的,及时移送司法机关追究其刑事责任。

  四是加强社会公众对政府机构编制的监督。全面推行系统管理、便于查询、实时更新的机构编制实名制;按照政府信息公开条例相关规定,推进机构编制政务公开,同时继续完善电话、信访等违法举报平台,接受社会监督。

  (作者:朱维究  卢一峰,系国务院参事、中国政法大学教授;中国政法大学硕士研究生)

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